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政府購買公共服務的法律監督規制
發布時間:2016-07-13 15:39:27 作者:SystemMaster 來源: 文字大小:[][][]
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  政府購買公共服務理論概述
 
  公共服務的涵義。關于公共服務的定義,并沒有一個統一的說法眾。作為公務理論學說創始人的法國學者萊昂·狄驥,曾就“公共服務”做出這樣的表述:“任何因其與社會團結的實現與促進不可分割的、必須由政府來提供控制和調節的活動,就是一項公共服務。”從這一表述中,我們可以理解為,萊昂·狄驥言中的公共服務也就是政府提供服務,其目的是為了滿足人民需求,保障人民自由。當前,多數學者認為提供服務的主體應是政府和經過授權的非政府組織。從中可見,學者們關于公共服務概念的共同之處在于:認可公共服務具有非營利性、公共性和主體不確定性。
 
  政府購買公共服務的多元解讀。從本質上來講,政府購買公共服務是政府將原本應由自己提供的社會服務進行招標分配給適合的社會組織,政府同時支付給該組織相應報酬的行為。這可以視為是政府行政管理上一種革新。政府購買公共服務中的“購買”,其實并不僅僅是金錢的交易,更是一種雙贏式的合作,通過這種購買的方式,不僅將社會組織帶入到了公共服務領域,而且吸引更多優秀的組織參與其中,政府也無需去建立相應的部門去管理,同時也為社會組織的存在與理念做了很好的宣傳,這有利于在刺激市場經濟的同時,發掘出更多潛在的優秀社會組織和非營利性組織。
 
  政府購買公共服務的法律基礎。中國是一個法治社會,根據我國《憲法》相關規定,政府具有公共服務的職能。雖然相關規定沒有明確公共服務的具體方法和形式,但現實中我國公共服務提供的主體都是政府,同時社會組織也有為政府提供服務的潛在可能,這是符合國家憲法精神的。《民法》就此也沒有相關的規定,作為直接貼切民眾自身權益的法律,民法約束的范圍一直被默認為“法無禁止即可為”。綜合來看,從法律基礎上來講政府購買公共服務的行政管理方式是可行的。
 
  經濟法視角下政府購買公共服務的理論分析
 
  政府購買公共服務的經濟法定義。政府購買公共服務是一種新型的政府為人民服務的方式。根據整理,我們可以從多角度去理解其經濟法上的定義:從政府購買的目的分析,政府投入低成本,具有高收入式的利益特點;從政府購買的方式分析,政府從提供服務的單一主體逐步變為領導方,根據社會組織提供服務的質量,給以相應報酬;從政府購買公共服務對象分析,提供服務的主體不再僅僅是政府,而是政府與非盈利集體、社會組織等達成契約的基礎上,由各自按照契約規定提供社會服務。
 
  由上述分析可知,公共服務的管理者是政府,履行者是社會團體,協議的方式是社會團體提供服務,政府為其提供報酬。這種改變是一種創新,其目的在于政府和社會非盈利組織之間創造良好的合作關系,從而實現效益的最大化,進而提供給公眾更加優質化的社會服務。
 
  政府購買服務的經濟法關系。由購買的經濟法定義可知,政府購買服務的主體有三個,分別為政府、社會組織、公眾。法律的核心在于主體間的法律關系,是二者之間相互的權利和義務,也就是政府與社會組織間的關系、政府與服務接受者間的關系、社會組織與人民間的關系,下面我們對這三種關系進行具體分析:
 
  一是政府與社會組織間的購買關系。法律規定簽訂合同有一個自由性的保障,但是眾多社會學家提出,在政府與社會組織之間不僅僅是單純的交易,還夾雜了很多政治因素,政府相較于其他組織具有政治方面的特殊性。
 
  二政府與服務的接受者間的保障關系。為人民提供公共服務是《憲法》中規定政府的責任,與此同時,人民擁有監督和評價的權利。人民的評估是一方面,在此之前政府要對選擇的社會組織進行能力上的評估,這種公共性的存在使其區別于民商事法律,所以二者間的關系應以民商事法律為基礎,同時借鑒經濟法的規定,結合實際進行完善。
 
  三是社會組織與人民間的供給關系。對這一關系的具體分類至今仍處于討論中,有學者認為這種供給關系主要體現在行政方面,也有學者認為應該是民事法律關系。本文認為,如果是政府將任務交給一個社會服務組織,而這個組織并不直接生產服務,這樣的情況可認為是行政委托,如果服務提供機構以自己的身份進行法律上的服務行為,這樣更符合民商事法律的規定;另一種情況是生產服務的組織向人們提供服務,這種情況符合民商事關系。
 
  政府購買服務實踐樣本的經濟法檢視。相較于西方發達國家,中國政府購買公共服務的時間較晚,內地最早的案例出現于1995年的上海,這也是中國社會組織第一次進入公共服務領域。此后,更多的社會組織逐漸進入到公共服務領域。政府購買的服務實踐樣本具有多樣性,大致可以歸為以下三類:居家養老服務、公共衛生服務、基層社區服務。這些服務的購買不具有統一性,原因與地方的文化、經濟、人口差異密切相關,并且政府與社會組織在法律上的判斷更符合委托的關系,與購買合同有差別。為實現促進經濟持續發展、減少政府經濟壓力、實現經濟利益最大化,政府應完善相關的經濟法體系,為社會組織提供一定的保障。
 
  政府購買公共服務中的經濟法監督規制
 
  購買行為在經濟法上的范式。范式是規制范式的簡稱,這里以范式概念表述,其目的是區別購買公共服務的監督規制。規制是法律上的硬性規定,也是一種保障,但是很多學者認為規制也可以具有指導和促進的作用,并且有跡可循,從中外法律的發展史中,我們可以看出一些法律體現出了引導的作用,為了區分這種激勵性規制與原本定義上的規制,稱其為規制范式。日本著名學者植草益對規制下了如下定義:“政府(或第三方)依據一定的規則對構成特定社會的個人和構成特定經濟的經濟主體具有的負外部性或負內部性的活動進行限制的行為。”這就是規制的校正功能,同時規制能夠促進社會發展,提供更好的社會服務。
 
  在政府購買服務過程中,雙方的權利與權力間是一種友好合作,這是政府期待的一種模式,基于此的范式構造可以體現于以下幾個方面特征:提供服務的組織會趨向于權利的一方,體現于提供的服務更切合于服務主體的類型;服務的購買方更趨向于權力的一方,目的是大方向上調控服務,確保服務的質量和效益;服務的接受者也是服務的消費者,作為政府購買服務的模式尾端,更趨向于法權的構造范式。作為服務的監督者和評價者,政府購買服務的成功與否,直接影響人民對政府的評價,所以說這是最為重要的一個環節。
 
  突出社會效應的經濟法激勵。經濟法從根本意義上是一部法律,在強制性限制方面起到了一種示范作用,但是著名學者諾斯曾說:“有效率的經濟組織需要在制度上做出安排和確立所有權以便造成一種刺激,將個人的經濟努力變成私人收益率接近社會收益率。”他首次提出了經濟法的指導和促進作用,同時為突出社會效應的經濟法激勵。為此,我們應該注重以下幾點:
 
  一是提供一個公平、公正的競爭市場。政府購買社會公共服務在減輕了政府職能、節約稅收的同時,保證了服務的質量,以及相關主體與政府合作的積極性。這就要求我們要確保有一個平等、公平、公開的競爭市場環境,只有這樣才會有更多的社會組織積極參與競爭,有利于市場的多元化建設,便于選擇優秀的有能力的社會組織建立合作關系。
 
  二是確定合理的財政稅收制度。為了確保社會組織的服務質量,除了前期的選擇之外,一個重要的問題便是資金的額度。政府在將服務的職能轉交于社會組織之后,其自身職能便集中于原本的辦公服務,但是由于支付給社會組織的資金不足以令社會組織提供更好的公共服務,反而造成了社會組織對相關服務偷工減料,沒有達到花費更少資金提供更高服務的預想結果。相關部門應對此進行反思,如何解決資金的額度問題?一是將這類花銷列入到經費預算中上報,另一個是結合具體情況變換納稅方案,提供給服務的組織一定的優惠政策。
 
  三是要完善相應的法律規范體系。這意味著我們要在完善原有法律的基礎上,制定相關的法律法規對之加以約束調節。政府購買社會公共服務項目進入市場,是作為一種新興模式出現的,但目前我們的法律法規中并沒有相關規定與之相適應,為此,應結合各個地區的具體情況對這種合作交易方式進行法律上的約束和保障。
 
  政府購買服務經濟立法的完善。首先,市場的規定和制度是經濟法的一部分,它的存在確保了經濟市場的穩定與和諧。政府的轉型將原本屬于自己職責的公共服務以合作的方式轉交給自己選擇的社會組織或非盈利組織,政府支付給社會組織相應的報酬。這種新型交易模式進入市場后,并沒有明確的法律對這種交易進行,目前只是用已有的民商事合同對其進行法律上的解釋,能起到的作用很有限,仍存在很多的缺失和不適用的地方,所以相關部門應該針對具體情況,在借鑒國外先進經驗的基礎上,完善目前的經濟法。
 
  政府購買公共服務經濟法監督必要性
 
  政府購買行為的經濟法缺失。原本的經濟法中并沒有完全適用于政府購買社會公共服務的規章制度,間接導致經濟法缺失的局面。目前存在兩類法規對政府購買公共服務有指導性作用,一類是國家陸續頒布的三部相關法律,另一類是地方自己的規章。這兩類法規在地位上存在較明顯的差異。
 
  對政府購買公共服務真正具有指導性作用的法規,主要是2013年國務院辦公廳公布的《指導意見》、2014年財政部公布的《通知》、財政部會同民政部、國家工商總局于2014年12月15日聯名公布的《管理辦法》。這三個法規均具有遞進的完善性,最先出臺的《指導意見》雖然對政府的行為做出了明確的規定,但是過于綱領性導致實踐性不強,之后的兩部法規做出了相應的完善,有限的保障和約束了市場。地方頒布的規章,雖然結合了當地的具體情況,但是卻缺乏約束力。當前,一些地方的政府購買服務的行為明顯內部化,多以雙方熟悉的人為支點進行了合作,導致政府購買服務行為的經濟法處于缺失的狀態,所以,現實中應制定相關法律體系,以切實解決政府和社會組織合作中的一些問題。
 
  國外經濟法監督的啟示。我國政府購買社會服務的實踐起步較晚,發展較快,為建立科學實用的相關經濟法,借鑒國外的相關經驗有著十分重要的意義。“每個國家制度的建設都是扎根在本地的社會、經濟、文化、歷史基礎之上。對于西方國家來說,社會組織、NGO等非政府組織的影響范圍大、組織機構建設的完善,因此,發達國家根據自己的情況,大部分的政府購買公共服務項目都是外包給了社會組織。”美國的政府購買服務的法律較為完善,并且人民的滿意度極高。究其原因,不僅僅是因為美國資本主義國家具有良好的市場競爭基礎和明確的法律法規保障,更重要的原因在于購買服務中的較強的民主性,社會公共擁有購買的決定權。雖然美國的做法值得借鑒,但是基于不同國家的經濟、政治、文化等各個方面的差異,不應盲目跟風,要結合我國的實際情況和外國的經驗,制定屬于自己的、科學并具有實用性的經濟法監督制度。
 
  經濟法監督是我國發展的必然要求。政府購買服務的一個起因是政府轉型,目前我國政府正在向服務型政府、有效型政府、清廉型政府轉變,這也是未來政府的必然趨勢,必將促進政府購買社會服務市場的繁榮。
 
  經濟法對政府購買服務的監督也是必然的趨勢,原因有以下幾點:一是政府的轉型。轉型的成功與否離不開相關法律的評估,因此監督是必不可少的;二是政府購買社會服務屬于剛進入市場的一種交易模式,沒有標準的規范,所以需要法律上的監督以確保原本經濟市場的公平、公正、公開;三是確保政府購買社會服務的質量和效率。購買的目的是實現低成本高服務,而是購買行為否達到了預期在于人們滿意度的反饋,經濟法的監督不僅具有評價的權利,同時也給予公眾評價的權利。綜上所述,政府的自身性質和購買公共服務的方式、規范、結果都離不開經濟法的監督,這是我國政府購買服務發展的必然要求。
 
  結語
 
  從對政府購買公共服務的基本概念入手,文章闡述了公共服務以及政府購買的原因和基本的購買方式,并明確講述了政府購買公共服務的三個基本主體,詳細討論了三者間的法律關系以及彼此間的權利和義務。從當前政府購買服務的實踐中存在的一些問題作為出發點,透徹分析了經濟法的監督作用,并結合外國的經驗對我國相關法律進行反思,得出經濟法監督是未來的必然選擇這一結論。政府購買社會公共服務本質上是政府的轉型,是自身職能的一種分配,同時這種轉型的方式離不開經濟法的監督和人民的評價,但是從國外先進的購買方案和管理中也間接體現出我國的相關管理過于疏松,應在吸取經驗和教訓的同時結合我國的具體情況去建設一個合理的、有效的、完善的購買法律體系。雖然中國政府購買公共服務起步較晚,并且種種原因也導致購買服務對社會組織開放領域的有限,但是從我國的實踐做法來看,前景還是十分可觀的,并且有較大的發展空間,國家也在為此不斷地頒布和完善相關規定,逐步完善社會服務購買體系,使購買系統更加健全化。
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